Subsidiarité

DÉFINIR LA SUBSIDIARITÉ

Révolte des rustauds

Le principe de subsidiarité est le plus souvent connu comme un principe de philosophie sociale au cœur de la doctrine sociale de l’Église : il règle les rapports entre l’État et l’individu (ou les corps intermédiaires), – subsidiaire n’est pas à prendre ici au sens d’accesoire ou de secondaire mais au sens étymologique d’aide, de secours –. Pie XI le formule ainsi : « Toute activité sociale est, de par sa nature, subsidiaire ; elle doit servir de soutien aux membres du corps social et ne jamais les détruire, ni les absorber ». Ce principe est posé au nom de la liberté de la personne. Il est certain que plus les décisions sont prises au niveau où les problèmes se posent à l’homme, plus celui-ci a la maîtrise de ses actes. Il s’agit d’éviter deux excès : l’État-Providence qui consiste à tout régenter par une économie centralisée et collectiviste, l’État-gendarme qui, ignorant sa mission de subsidiarité, laisse tout faire dans une sorte de contexte de loi de la jungle et n’intervient que pour empêcher l’anarchie et le chaos.

Très récemment, ce principe est apparu dans le vocabulaire juridique. Il ne s’agit plus de traiter des rapports entre l’individu et l’État mais des rapports entres les États et la communauté ou l’État fédéral auquels ils adhèrent. « Ce principe de droit constitutionnel fédéral établit, en cas de concurrence entre les compétences de la fédération et celle des États fédérés, une hiérarchie faisant prévaloir l’exercice des premières sur celui des secondes » (Dict. constitutionnel, O. Duhamel et Y. Mény, 1992). Le sens du principe de subsidiarité est ici très différent du précédent et il importe de ne pas confondre les deux usages. Ce principe, par-delà toute analyse institutionnelle, est aussi porteur d’une potentialité historique pour une renaissance européenne, celui de concourir à une démocratie organique. C’est cette voie qu’explorent les 2 premiers articles. Les 2 suivants traitent de cas plus particuliers.

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Lors de notre visite au Professeur Gianfranco Miglio, fin avril 1995, celui-ci nous a confié qu'il considérait le terme “subsidiarité” comme un mot ambigu, qui désignait une délégation de pouvoir pouvant conduire à une confiscation des pouvoirs par l'instance centrale (en l'occurrence appelée “fédérale”). Pour G. Miglio, mieux vaut parler de fédéralisme, lequel, selon Chateaubriand, est la forme étatique des peuples germaniques.

On reparle beaucoup de subsidiarité dans le processus d'unification européenne. Lors de la rédaction du Traité de Maastricht, les juristes allemands ont insisté pour que soit inscrit en toutes lettres le terme de “subsidiarité”. Mais dans le texte de ce traité, le terme est ambigu sur 5 points au moins, nous signalent bon nombre d'observateurs :

1. Il peut être interprété comme une arme contre les tendances trop accentuées vers le centralisme (reproche adressé surtout à la Commission) ou comme un instrument pour retourner à l’État-Nation conventionnel (Thatcher).
2. Signifie-t-il une (re)distribution ou une répartition des compétences en exercice ?
3. S'agit-il d'un transfert de compétences strictement réglementé ou d'une auto-limitation volontaire de la part des pouvoirs publics nationaux ? Ou encore d'un principe vague qui veut avertir le citoyen des risques d'empiètement émanant des instances centrales ?
4. Comment mesurer la qualité ou l'intensité du transfert des compétences ?
5. Où se trouve aujourd'hui le principe de subsidiarité dans le discours politique, dans les textes constitutionnels, dans la pratique quotidienne du droit ?

ORIGINE DU TERME “SUBSIDIARITÉ”

Le terme “subsidiarité”, expliquent les historiens du droit, fait partie d'une “triade catholique” (personnalité, solidarité, subsidiarité). Mais les théoriciens majeurs de la subsidiarité, les pères fondateurs du concept, sont protestants :

1. Johann Althusius (longtemps oublié dans les manuels d'histoire des idées politiques et juridiques),
2. Otto von Gierke (un sociologue et juriste allemand du XIXe siècle qui redécouvrira Althusius en 1880, juste avant le sociologue Tönnies, théoricien de la “communauté”).

JOHANN ALTHUSIUS (1557-1638)

Ce fondateur de la science politique organique allemande écrit et est lu au début du XVlle siècle. Ses doctrines constituent l'antithèse de la dominante idéologique de l'époque, soit l'absolutisme théorisé par Bodin. La notion cardinale dans l'œuvre d'Althusius est celle de Gemeinwille (volonté commune), ancrée dans le peuple, perçue et définie comme organisierter Volkskörper (corporéité populaire organisée).

OTTO VON GIERKE

Ce sera Otto von Gierke (1841-1921) qui redécouvrira Althusius dans les années 1880. Qui est Otto von Gierke ? Un théoricien allemand du Droit des compagnonnages (Genossenschaften) *. Pour Althusius au XVlle et Otto von Gierke au XIXe s., la politique est Konsoziation et Konkordanz (concorde, ou “sympathie”, unisson des cœurs). Le fédéralisme et la subsidiarité d'Althusius et d'Otto von Gierke sont un ancrage profond dans le tissu social concret. Cet ancrage permet d’échapper à l'hyper-simplification de l'absolutisme, propre des monarchies déclinantes, et du centralisme (de Philippe II à Richelieu et de Louis XIV à la Révolution). L'accent mis sur les “compagnonnages” et la “communauté” implique un refus de la stricte séparation de la politique et du marché, césure imposée par le libéralisme. Le fédéralisme actuel (USA, Australie, Canada et même la RFA) n'est qu'une variante du centralisme : il s'agit d'un compromis qui s'oriente toujours vers une consolidation du niveau central. Aux États-Unis, les “États” reçoivent la permission du niveau fédéral d'exercer des compétences (des phénomènes analogues s'observent en RFA voire en Suisse). L'objectif de toute centralisation est : que tous doivent finir par vivre selon le même modèle économique ; que les communautés villageoises, claniques ou familiales doivent s'adapter à des règles édictées “d’en-haut” : que les entreprises doivent se conformer à des modèles venus également du “sommet”. Le haut ne délègue au bas que ce qui n'est pas jugé important. La compétence n'est jamais qu'octroyée.

LE TRAlTÉ DE MAASTRICHT ET LE CAS FRANÇAIS

Althusius se place résolument en porte-à-faux vis-à-vis de cette mentalité absolutiste et centraliste. Dans son esprit, la subsidiarité sert à façonner le concorde, à souder les communautés, à consolider le tissu social. Elle doit dès lors atteindre 3 objectifs, si on la (re)place dans le contexte actuel de l'Union Européenne :

1. Susciter chez tous la promptitude à l'aide mutuelle, dans les limites imposées par les budgets respectifs des communautés locales ou professionnelles. Donc la subsidiarité ne saurait être un prétexte à l'isolationnisme comme l'imaginait Madame Thatcher.

2. Comme il y a ancrage de toute souveraineté dans le Volkskörper (la “corporéité folcique” ou corps social), les États de l'Union Européenne (c'est-à-dire les États qui ont la qualité de membre) ne peuvent agir - ou leur action n'est valide dans l'esprit d'un droit qui serait entièrement déterminé par la subsidiarité - que s'ils représentent réellement les multiples éléments de ce Volkskörper. Il faut donc qu'il y ait représentation des provinces, communes et associations diverses (les Verbände). Les représentants des divers États ne pourraient exercer leurs fonctions que s'ils ont l'aval des éléments divers du Volkskörper.

3. Il faut prévoir la représentation de toutes les communautés au sein même des États. Aujourd'hui, la RFA, la Belgique et l'Espagne sont en règle, du moins sur le plan de l'organisation et de la représentation de leurs minorités. Celles-ci y sont protégées et représentées au sein d'assemblées qui leur sont propres. Les langues minoritaires sont pleinement reconnues comme langues nationales ou comme langues administratives locales. Ce n'est pas tout-à-fait le cas en Italie où l'allemand, le slovène, l'albanais et le grec ne sont pas reconnus ni leurs locuteurs représentés dans des assemblées autonomes et homogènes. Ce n'est certainement pas le cas de la France - qui est le cas le plus scandaleux et le plus inadmissible pour les ressortissants des communautés flamande ou germanophone de Belgique - où l'allemand, le néerlandais, le basque, le corse ou le breton n'ont pas droit de cité et où la communauté germanophone d'Alsace et de Lorraine thioise ainsi que la communauté néerlandaise du Westhoek ne disposent pas d'un parlement autonome à l'instar des communautés germanophone de Belgique ou danoise et sorabe d'Allemagne.

À Bruxelles et à Berlin, bon nombre de juristes et de constitutionnalistes estiment dès lors que la France n'est pas pleinement un État de droit démocratique, puisqu'elle n'accorde pas la réciprocité à ses ressortissants de souche flamande ou allemande et, par le truchement de ses préfets (non élus !), fait interdire, en contradiction avec les directives de l'UE, des initiatives culturelles flamandes en Flandre, telles des radios libres ou des messes chantées en dialecte (et expulse manu militari les prêtres de nationalité belge qui ont chanté dans un idiome qui avait l'heur de ne pas plaire au préfet !).

En théorie, au fur et à mesure que l'Union Européenne prendra corps, et à condition que les juristes et les ministères belges sortent de leur torpeur et se décident à faire vivre réellement les principes d'autonomie à tous niveaux qui ont toujours été revendiqués par nos populations et leurs élites, les tribunaux belges et allemands pourraient parfaitement s'octroyer un jour le droit de juger tout fonctionnaire français qui écornerait les droits naturels et inaliénables des germanophones ou des néerlandophones vivant sur le territoire français, dans des pays qui sont historiquement leurs. Le non respect du Traité de Maastricht et des accords de Schengen laisse augurer le pire pour ces minorités : il est temps que soit organisée en Europe, à l'échelle européenne, leur défense contre toutes les formes d'arbitraire qu'elles subissent et qui sont contraires aux conventions des droits de l'homme signées par tous les États européens. Et tant pis pour les États parjures !

MONISTES, DUALISTES, PLURALISTES

Mais revenons à l'histoire du principe de subsidiarité. Althusius a mis en forme le débat institutionnel qui a suivi la Nuit de la Saint-Barthélémy (1572). Celui prend forme, chez les adversaires de la subsidiarité et de la subsistance des “corps intermédiaires”, dans un ouvrage capital de Jean Bodin, publié en 1576 et intitulé Six livres de la République. Le titre de cet ouvrage est déjà très révélateur en soi : le terme “république” est utilisé au singulier, alors qu'au départ, en langue latine, on parlait toujours des res publicae au pluriel, des choses publiques, soulignant par là même qu'elles étaient diverses et assez souvent contradictoires. Bodin voulait concentrer la souveraineté dans les seules mains du monarque (“L'État c'est moi” affirmera Louis XIV), comme la République, après avoir tait décapiter le roi, et désormais seule incarnation de l'État, a voulu tout centraliser à outrance. Il y a donc une parfaite continuité entre l'ancien Régime en et la République en France.

Pour Bodin, la crise des guerres de religions réclame une solution moniste, c'est-à-dire une concentration du pouvoir dans une instance centrale, en l’occurrence le monarque. Dans la pratique, ce “monisme” implique la suppression de tous les “pouvoirs intermédiaires”, ce qui transforme les États en simples relais administratifs. Et quand Bodin parle de “tolérance”, alors qu'il rédige des manuels d'inquisition (!), il envisage simplement de séparer la religion des affaires de l’État.

Face au “monisme” de Bodin, nous trouvons les partisans de la “solution dualiste” ou “monarchomaques”, qui considèrent que le monarque ET le peuple sont également responsables du bon fonctionnement de l'appareil étatique et des bonnes mœurs. Devant Dieu, le peuple, dépositaire de ses droits ancestraux, les délègue au monarque, tout en conservant un droit de résistance face aux abus éventuels du roi. Le monarque, lui, dort simplement promettre de ne pas abuser. Dans cette perspective dualiste, seul le monarque dispose d'un droit originel. Le peuple, lui n'a qu'un droit de résistance, tout théorique puisqu'il ne dispose pas de forces armées autonomes.

Face aux monistes et aux dualistes, nous avons la solution pluraliste et fédéraliste, proposée par Althusius. Celui-ci élabore son système dans le contexte d'un Reich allemand affaibli, mais qui a toujours été régi par des logiques du pluriel (pluralité institutionnelle, pluralité ethnique, pluralité linguistique, etc.). Althusius perçoit différemment la dualité peuple/monarque. Pour Althusius, le peuple peut reprendre ses droits et le monarque y renoncer. Entre les différentes composantes du peuple s'instaure une multitude de pactes sociaux, permettant un contrôle effectif. Le pacte social, pour Althusius, est un contrat de gouvernement comme chez Hobbes, mais, chez ce dernier, le contrat n’implique nullement une communication sociale. Hobbes introduit la domination (la coercition) pour échapper à la guerre civile. Le peuple chez lui, délègue ses droits naturels une fois pour toutes. Hobbes n’envisage pas à proprement parler une rupture définitive du dialogue entre le monarque et le peuple, mais, dans ses réflexions, il met l'accent sur l'autorité absolue qui forme un barrage nécessaire à l'anarchie de la guerre civile ou du dissensus permanent, provoquant l’impossibilité de gouverner.

UNE OPTIQUE SYMBIOTIQUE

Althusius se place dans une optique “symbiotique”. Il évoque un “partenariat horizontal” entre les communautés et les corps (avec pour risque : permanence des conflits d’intérêt ; incapacité à discerner l'essentiel). Le monarque n'exerce que des pouvoirs qui lui ont été explicitement reconnus. La stabilité consiste donc à déléguer le moins de pouvoirs possibles au monarque. Aucune force locale ne peut être étouffée : elles doivent toutes rester disponibles pour construire la “socialité”. Chez Althusius, il n'y a pas juxtaposition du pouvoir et du peuple. Le pouvoir ne sert qu'à promouvoir les énergies du peuple. Le principe, c'est que le peuple, legs de l'histoire et de la culture, a toujours la priorité, dans ses variances et ses évolutions, par rapport à la machine étatique et à l’administration. L'État n'est, ne peut être, qu’un instrument au service du peuple.

Dans la pensée d'Althusius, les communautés sont de 3 ordres :

1. Elles sont publiques et territorialisées, comme les provinces et les villes.
2. Elles sont privées, nécessaires, volontaires, comme les états (les Stände) ou les guildes (les corporations, les associations professionnelles).
3. Elles sont privées et naturelles, comme les familles.

En tenant compte des ressorts qui animent toutes ces formes de communauté, Althusius procède a un élargissement maximal du politique, où il n’y a plus de séparation entre l’individu et l'État, ni de séparation entre le public et le privé. Si la politique est exclusivement déterminée d'en haut, comme dans le système de Bodin qui élimine les “corps intermédiaires”, nous n'avons plus, dans la société que des individus, complètement atomisés, et des instances collectives, figées et coercitives. En revanche, si la politique est déterminée par le bas, c'est-à-dire par la pluralité que constitue la “corporéité folcique”, comme dans le système symbiotique suggéré par Althusius, il n'y a pas d'individus non imbriqués dans une structure de participation, il y a dès lors “communautarisation permanente”, interaction constante entre groupes.

En conclusion, les solutions monistes et dualistes sont rigides. Elles refusent de tenir compte des variations incessantes à l'œuvre dans la société ou la “corporelle folcique”. Il arrive toujours un moment où elles entrent en “déphasage”. Dans la solution pluraliste, les communautés du Volkskörper sont en interaction constante. Voilà pourquoi elle reste un modèle aujourd'hui comme le laisse sous-entendre Édouard Goldsmith, dans sa vision à la fois contestatrice, écologique et conservatrice, ou Joël de Rosnay dans son ouvrage L'homme symbiotique (Seuil, 1995). Si les systèmes monistes avancent l'aequalitas, où tous sont sommés de devenir identiques, pareils, sans déterminations originales ou circonstances différenciantes, les systèmes pluralistes avancent l’aequabilitas, où tous ont droit à un traitement égal, à de l'aide, à de la sollicitude de la part de la communauté, pour ce qu'ils sont, dans toutes les différences qu'ils incarnent, recèlent, réellement ou virtuellement.

La subsidiarité est donc un projet social qui permet de sortir :

• de la logique totalitaire (Bodin / Hobbes),

• de la logique des contrats hypersimplifiés,

• de la logique individualiste.

Mais dans le Traité de Maastricht, rien de bien précis n'est dit quant au passage à un droit subsidiaire. Les textes du Traité ne sont pas clairs quant au rôle des régions et du Conseil Consultatif des Régions. Rien n'est dit quant à la responsabilité des États et nous assistons à un accroissement constant des compétences de la Commission. Dans ce contexte, le lobbying s'exerce en faveur des grands consortiums et non pas en faveur des petites communautés.

D'où, malgré l’écart historique, l’actualité d’Althusius : il nous lègue une pensée opératoire, dont la fonction est à la fois critique et constructive. Mais le contexte actuel est peu favorable à ce corpus doctrinal pluraliste. La tradition communautaire a été refoulée en Occident au profit de l'individualisme libéral, considéré comme le “seul scientifique”. Mais les problèmes collectifs et globaux s'accumulent, not. au niveau écologique, et aucune méthodologie individualiste ne saurait en venir à bout. Locke et Rousseau ont épuisé leurs potentialités. Mais non pas Althusius, von Gierke, Tönnies et Perroux. Le véhicule pour repropulser cet idéal communautaire dans le débat intellectuel et politique aurait pu être les partis verts. Hélas, ils se sont laissés complètement oblitérés par des gauches finalement fidèles aux logiques coercitives de Bodin et des Jacobins, sous prétexte que ces logiques étaient révolutionnaires et donc “progressistes”. Les écologistes indépendants en Allemagne, autour de Strelow, les biorégionalistes américains, autour de Kirpatrick Sale, ont perçu cette dérive des Verts belges et français, qui restent prisonniers d'une vieille alternative, désormais dépourvue de toute pertinence : Locke (qu'ils rejettent) ou Rousseau (dont ils épousent sans nuance toutes les contradictions). Nous sommes effectivement dans l'impasse. Raison pour laquelle notre organisation réagit et compte agir par le biais d'associations représentant le tissu social réel, le tissu social de base.

► Robert Steuckers, Nouvelles de Synergies Européennes n°17, 1996.

Intervention à l’université d’été de la FACE (juil. 1995)

* : Pour une présentation de Otto von Gierke, on lira La philosophie du droit de Otto von Gierke (1922) de Georges Gurvitch, traduit récemment en français (in Écrits allemands, vol. 2, Harmattan, 2006). De lui nous disposons en français de cet ouvrage : Les Théories politiques du Moyen-Âge (Dalloz, 2007, 35 €), réédition de la traduction réalisée en 1914 par Jean de Pange. On sait l’importance de ce livre monumental pour le renouveau de l’approche historique du droit à la charnière des XIXe et XXe siècles. Il suffira de rappeler qu’il exerça sa stimulante influence sur les œuvres de Maurice Hauriou (cf. un peu plus bas), de Léon Duguit, de Raymond Saleilles et d’Adhémar Esmein. Si O. von Gierke n’est plus guère utilisé par l’historiographie contemporaine, il y eût pourtant, comme le rappelle Jean-Louis Halpérin en présentation, un « moment Gierke ». En témoigne l’introduction qu’a rédigée Frederic William Maitland dans la traduction anglaise de l’ouvrage et qui est utilement restituée dans la présente édition. Arguant d’une ouverture pluridisciplinaire, O. von Gierke remonte aux origines de l’État, c’est à dire à la genèse médiévale d’un mouvement associatif qui aboutit à l’État moderne. Si nombre d’arguments présentés peuvent paraître dépassés, sa théorie sur les corporations n’en reste pas moins une source de riches réflexions pour les juristes avertis, notamment pour la conception organiciste de l'État de droit.

♦ Sommaire : L'évolution des théories politiques / Macrocosme et microcosme / L'unité dans l'Église et l'État / L'idée de l'organisme / L'idée de la monarchie / L'idée de la souveraineté populaire / L'idée de la représentation / L'idée de la personnalité / L'État et le droit / Les débuts de l'État moderne

♦ Présentation : Représentant de l'école historique du droit, O. von Gierke propose une relecture du développement du droit allemand marqué par la lutte entre les Genossenschafte (associations libres : corps de métiers, communautés rurales, villes) et la domination de l'État. Il semble décrire la fin du Moyen Âge comme une sorte d'âge d'or de ces corps qui servent de fondement à la structuration de l'État, tant son ouvrage reste centré sur l’opposition entre structure sociale médiévale et État-nation moderne : la structure médiévale serait fondée sur la rigidité des statuts, l’appartenance au groupe, la décentralisation juridique et la distinction entre l’État et la société ; l'État-nation reposerait quant à lui sur la centralisation du pouvoir politique et sur l’individu, donc la disparition de toutes les institutions intermédiaires. Ainsi, au fondement de l'analyse historico-juridique de Gierke visant à circonscrire les limites de la souveraineté, se trouve l’antithèse radicale entre la communauté médiévale et la société moderne, opposition reprise plus tard par le sociologue Ferdinand Tönnies.

♦ Résumé : La théorie des corporations, développée par les légistes romanistes et les canonistes entra en contact sur bien des points avec les efforts que faisait la pensée du Moyen Âge pour acquérir une idée complète et rationnelle de l'Église et de l'État, et pour comprendre ainsi, d'une manière scientifique, la nature de tout l'ordre social humain. Cette tendance apparaît déjà lors de la grande querelle des investitures, mais c'est seulement au XIIIe siècle qu'elle se formule clans une théorie de droit public bien définie. Depuis cette époque les doctrines des publicistes, continuellement perfectionnées et étendues, ne se contentèrent pas du rôle de simples doctrines de droit public, mais se mirent à propager une philosophie, indépendante et sans précédent, de l'État et du droit. Et c'est ainsi qu'elles introduisirent une force toute nouvelle dans l'histoire des idées juridiques.

♦ Regard critique : « Ralf Mehr aboutit à une conclusion opposée à la théorie d’Otto von Gierke selon laquelle les sociétés de capitaux auraient pour origine les patrimoines des Genossenschaften car, selon lui, elles proviendraient de la notion de societas. En effet, depuis Beseler, on voit apparaître chez les germanistes la volonté de reconquérir le terrain juridique par la notion germanique de Genossenschaft qui avait été perdue à cause de la réception de celle d’universitas provenant du droit romain et utilisée également dans la théorie de la fiction romano-canonique de la personnalité juridique dans le droit savant. Otto von Gierke ajoute que le ius commune aurait compris la société par actions au temps du processus de sa naissance aux XVIIe et XVIIIe siècles toujours comme une universitas. Ainsi, c’est à l’occasion d’une querelle dogmatique à propos de la personnalité juridique de la société par action que s’est posé le dilemme de la différence entre les notions de societas et d’universitas. » E. Schneider (source)

♦ Enjeux contemporains : Outre les débats sur les rapports entre individus et organes étatiques (notion de personnalité juridique, “théorie de la relation de travail” [Arbeitsverhältnis] reprise par Paul Durand, défense du droit associatif comme liberté communale/forme de démocratie directe et locale, etc.), signalons également la lecture attentive par les juristes institutionnalistes des années 20 défendant les “corps intermédiaires” comme vecteurs de la participation politique et architecture dynamique de l'ordre social.

« [L'intérêt de Maurice Hauriou] porte d'abord sur les écrits de Otto von Gierke, cet éminent professeur de droit public qui a exposé de 1868 à 1913 sa doctrine de la corporation (Genossenschaft) dans son volumineux traité Das deutsche Genossenschaftsrecht [Le droit d’association en Allemagne, 1868-1913, 4 vol]. Cette doctrine accorde une place prépondérante à l'organisation corporative de la société, et s'oppose donc à l'idée que la création juridique soit le seul fait de l'État. Fondée sur des recherches historiques très poussées (en particulier sur le “droit social” au Moyen Âge), cette théorie considère que la société est organisée de bas en haut grâce aux “corporations”, terme qui a chez Gierke un sens bien plus étendu que dans la langue juridique de l'Ancien Régime français. La société germanique constitue un système de corporations depuis le Moyen Âge jusqu'au début du XIXe s. La corporation ne présente cependant pas des traits identiques à toutes les périodes, et la Genossenschaftsrecht n'a pas un caractère statique. Il passe par des étapes successives : l'organisation familiale du Moyen Âge cède la place à la principauté territoriale plus ou moins lâchement incluse dans l'Empire, jusqu'à ce que se mette en place au XVIIIe s. l'État souverain. Dès lors la société et ses structures associatives sont mises sous tutelle, l'État devient un État de police qui supprime toutes les libertés germaniques traditionnelles. Chez Gierke, l'État est une personnalité corporative ou communautaire (Verbandspersönlichkeit). Cette doctrine adopte une position organiciste et constitue une critique du positivisme juridique. Pour Gierke, l'État est avant tout un État social (en un sens évidemment différent de celui que le terme a auj.), un État qui englobe les corporations et doit intégrer leur contribution à la vie du droit.

Hauriou évoque à plusieurs reprises les conceptions de Gierke. Il n'est d'ailleurs pas difficile de repérer les éléments communs aux deux théories : avec l'État, nous avons affaire à une “organisation sociale” au sens d'Hauriou, qui doit réaliser une œuvre de manière durable. Pourtant, là où Hauruoi voit un mode d'organisation universelle, Gierke voit une particularité du droit et de l'esprit du peuple allemand, qui aurait spontanément tendance à créer des organisations, telle la famille ou la commune. Ces associations présentent selon Gierke un caractère spécifiquement germanique qui leur confère une dynamique particulière. Gierke va encore plus loin dans son analyse, imprégnée de nationalisme : dans son ouvrage de 1868 sur le droit des associations, il juge que l'absence d'associations est la raison principale du défaut de liberté dont souffrent les peuples de culture romane (romanische Völker). La raison pour laquelle Hauriou a dû se démarquer des théories allemandes, sur lesquelles s'appuie la théorie des associations de Gierke, est donc facilement compréhensible. » C. Argyriadis-Kervégan in : L'Institution, Passé et devenir d'une catégorie juridique, dir. JP Bras, L'Harmattan, p. 122-124. (L'A. a également traduit et présenté « L’idée germanique de l’État » de Otto von Gierke, Revue d’Histoire des idées politiques n°23, 2006, p. 169-191).

 

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ENTRE AUTORITÉ ET LIBERTÉS : LE PRINCIPE DE SUBSIDIARITÉ

« La Communauté agit dans les limites des compétences qui lui sont conférées et des objectifs qui lui sont assignés par le présent traité.

Dans les domaines qui ne relèvent pas de sa compétence exclusive, la Communauté n'intervient, conformément au principe de subsidiarité, que si et dans la mesure où les objectifs de l’action envisagée ne peuvent être réalisés de manière satisfaisante par les États-membres et peuvent donc, en raison des dimensions ou des effets de l'action envisagée être réalisés au niveau communautaire.

L’action de la Communauté n'excède pas ce qui est nécessaire pour atteindre les objectifs du présent Traité. » (Article 3B du Traité de Maastricht).

Durant l'Antiquité, le subsidium était une méthode d'organisation militaire, une ligne de troupe se tenait en alerte, derrière le front de bataille, prête à prêter secours en cas de défaillance. Avec le temps, cette méthode devint un principe plus large d'ordre philosophique, juridique, social et politique. Ses racines sont donc très anciennes, même si le mot “subsidiarité”, à la consonance quelque peu barbare, paraît jeune. Les écrits d'Aristote, de Thomas d'Aquin, d'Althusius, de Proudhon, l'Encyclique Rerum Novarum du Pape Léon XIII (1891), puis le Quadragesimo Anno de Pie XII (1931) s'en inspirent. Plus tard encore, le Pape Pie XII dans son Discours aux Cardinaux, le 20 février 1946, reprécisera que « toute autorité sociale est par nature subsidiaire ».

LA SUBSIDIARITÉ A PLUS DE 2.000 ANS !

Dans Les Politiques, Aristote décrit une société organique au sein de laquelle s’emboîtent hiérarchiquement des groupes familles-villages-Cité. Chacun de ces groupes essaient d'être au maximum auto-suffisants, mais n'y parviennent jamais totalement, à part bien sûr la Cité, considérée comme une totalité politique. La Cité est l'unique organe autonome, donc parfait, dans lequel le citoyen peut déployer ses potentialités, en vue du bien commun, afin de perfectionner sa vie et celle des autres. Cette société holiste, cette universitas permet aux groupes d'être « capables de se survivre dans le domaine de leurs activités propres » (1), activités qui se superposent mais ne se recoupent pas. La Cité respecte l'autonomie des groupes compétents pour assumer eux-mêmes leurs affaires propres.

Thomas d'Aquin reprendra et christianisera cet antique principe. La personne, substance intellectuelle, succède au citoyen. La personne est à l'image de Dieu, seule, au travers de sa volonté, de sa conscience, de ses actes et de son libre jugement. « L'idée de personne, issue de la pensée chrétienne et à certains égards de la culture scandinave, consacre la dignité de cette “substance” autonome, à laquelle nulle autorité ne saurait voler l'existence en l'utilisant comme moyen » (1). De par son rapport intime et individuel à Dieu, l'homme transcende la société. « Il est membre de la société en tant qu'être dépendant, obligé de puiser autour de lui dans son milieu social, les éléments de sa vie et de son développement physique, intellectuel et moral. Mais pour autant qu'il est un être spirituel, dont les opérations propres sont immanentes, il transcende le milieu social dans lequel il plonge » (2). Dans la conception chrétienne, le principe de subsidiarité est au service de la personne (appartenant toujours à une collectivité) alors que chez Aristote, elle se trouve au service direct des multiples groupes formant la Cité.

UNIVERSALIS PUBLICA CONSOCIATIO

Au début du XVIIe siècle, un juriste germanique et calviniste, Althusius (1557-1638), recteur du Collège de Herborn depuis 1602, sort un ouvrage majeur Politica methodice digesta (1603) qui va le rendre célèbre et faire de lui un des précurseurs de la doctrine fédéraliste. Homme de décision et d'action, il est amené à mettre en pratique ses idées au sein du Syndic de la ville d'Emden, en Frise orientale, afin de lutter contre l'autorité du comte-suzerain Enno. Il restera à ce poste jusqu'à sa mort. Althusius est un homme de son temps, défendant la tradition communaliste et les corps intermédiaires qui sont très nombreux à l'époque (famille, corporations, ligues, guildes, cités, provinces...). Considérant que pour être solidaire, il faut par-dessus tout être libre, Althusius défend farouchement ces communautés, fières de posséder leurs propres lois, respectées par ses membres au travers du pacte juré. Pour lui « la politique est la science qui consiste à unir les hommes entre eux pour les amener à la vie sociale, de sorte que celle-ci soit effective et mieux conservée entre les associés. C'est pourquoi nous l'appelons la symbiotique ». Dans cette phrase transparaît l'héritage d'Aristote.

Althusius considère que la société humaine n'est pas formée d'individus mais de communautés s'articulant autour d'un principe architectonnique. Ces communautés organiques, en tant que personnes morales (persona repraesentata) sont sujets de droit, comme chaque citoyen, jouissant des mêmes libertés. Pour subsister, prospérer, se déployer, se projeter, les hommes s'associent volontairement afin de répondre à des besoins que, seuls, ils n'auraient jamais réussi à combler. Si l'association s'avère insuffisante, alors diverses associations prêtent serment de se réunir via un jus foederis (ou confoederationis) pour le bien commun et l'épanouissement de tous les membres. Cette alliance ne tient pas forcément compte de la proximité géographique. Deux communautés éloignées l'une de l'autre peuvent se trouver des intérêts et des idéaux communs. Dans la perspectives d'Althusius, le peuple seul détient la souveraineté parce qu’il vit dans des sphères déjà souveraines et presque autosuffisantes. La participation au pouvoir ne se justifie que par l'autonomie sociale, qui est d'abord un fait, et devient un droit par sa nécessité naturelle. L'État n'intervient pas à l'intérieur des communautés, il s'occupe des tâches liées à ces compétences : la paix, la défense, la police, la monnaie.

Le principe de subsidiarité étant un instrument, peu importe la forme du régime, qu’il soi ou monarchique, démocratique, oligarchique, républicain. Il est un frein à leurs dérives totalitaires respectives. Chez Althusius, nous imaginons volontiers des hommes qui sont autant de compagnons de cordées, escaladant la haute montagne de la vie sociale : se répartissant des tâches particulières en vue de l'action commune. Chacun sait, d'ailleurs, qu'en cordées, il est plus demandé à chacun que s'il était seul, à cause des conséquences qu'une imprudence ou une faiblesse pourraient avoir pour les autres. La corde matérialise ici le serment juré, le pacte sacré. Cette solidarité active maintient les distances. Elle suppose une pleine harmonisation des forces, une confiance et une connaissance précise des possibilités de chacun. Virilité sans ostentation, capacité d'aider immédiatement, mais entre des hommes qui sont sur le même plan et sur la base d'un objectif librement choisi et voulu de concert. Althusius fut le premier à concrétiser socialement ce principe qui était resté purement philosophique chez Aristote et Thomas d'Aquin. Cette pensée allait de nouveau se perpétuer à l'époque contemporaine chez Proudhon.

L'UNITÉ PAR LES DIVERSITÉS

Pour Proudhon, le principe de subsidiarité est au centre même de sa théorie. Il équilibre les rapports souvent conflictuels entre l'Autorité et la Liberté. Trop d'autorité conduit au despotisme, trop de liberté à l'anarchie (au sens négatif du terme). Dans son ouvrage Du Principe Fédératif, ce dernier affirme que « le problème politique, ramené à son expression la plus simple, consiste à trouver l'équilibre entre deux éléments contraires, l'Autorité et la Liberté. Toute fausse balance se traduit immédiatement, pour l'État en désordre et en ruine, pour les citoyens en oppression et en misère. En d'autres termes, les anomalies ou perturbations de l'ordre social résultent de l'antagonisme de ses principes : elles disparaîtront quand les principes seront coordonnés de telle sorte qu'ils ne puissent plus nuire ».

Entre ces deux pôles se trouve l'homme avec ses compétences, au service des communautés simples (familles, ateliers, syndicats) et des communautés plus complexes (communes, cantons, régions, États). Le but recherché à chacun des échelons reste, toujours, l'auto-suffisance. L'homme conserve, à chaque degré, une parcelle de souveraineté qui fait de lui un acteur responsable au sein d’une Cité fédéraliste, non plus naturelle mais contractuelle. La forme du contrat prime sur celle du régime. L’ennemi primordial reste avant tout le centralisme niveleur, qu’il soit démocratique ou monarchique. Un centralisme profitant de “l’incapacité” (critère des plus subjectifs) des citoyens pour s’ingérer dans toutes les affaires sociales privées ou publiques transformant ainsi le citoyen-acteur (perdant peu à peu des pans de sa liberté) en sujet-relais, sans dignité aucune, interchangeable à souhait et domestiquer à se contenter de consommer. La pensée proudhonienne nous avertit que la société doit, dans la mesure du possible (c'est-à-dire de sa volonté), se passer au maximum de l'État si elle entend vivre bien.

SUBSIDIARITÉ ET CATHOLICITÉ

Les Papes s'inspirèrent des écrits de l'italien Taparelli, de l'évêque allemand Ketteler, du français La Tour du Pin, pour ne citer qu'eux, afin de construire la “doctrine sociale de l’Église”. Tous 3 ont le point commun de réhabiliter les corps intermédiaires. Pour Ketteler (1848) : « tant que la famille, la commune peuvent se suffire, pour atteindre leur but naturel, on doit leur laisser la libre autonomie... Le peuple régit lui-même ses propres affaires : il fait une école pratique de politique dans l'administration communale, où se reproduisent en petit les questions qui sont traitées en grand dans les parlements. C’est ainsi que le peuple acquiert la formation politique et la capacité qui donnent à l'homme le sentiment de son indépendance ». Taparelli suggère que : « le tout doit venir en aide à la partie et la partie au tout, c'est-à-dire que la partie ne disparaît pas dans le tout et que le tout ne doit pas absorber la partie dans son unité ». La Tour du Pin, quant a lui, propose de bâtir un ordre organique, naturel et hiérarchisé, fondé en grande partie sur les corporations. Il faut sortir l’homme perverti par la souveraineté de l'argent et l'usure en rétablissant une moralité de la solidarité, en « injectant du Moyen-Age » dans une société de plus en plus industrielle. La nostalgie sociale de La Tour du Pin allait inspirer le régime fortement corporatiste de Salazar, au Portugal, et dans une moindre mesure, de Mussolini, en Italie (cf. RSI de 1943).

L’économiste français François Perroux a bien vu la faille que représentaient ces régimes excessifs, inadaptés pour l'époque car « sans intervention rigoureuse de l'État, un système corporatif conduit en droiture à la formation d'une féodalité économique » (3). Pourtant Perroux proposait un “État neuf”, considérant l’État libéral incapable de surmonter les graves crises sociales des années 30. Fondant, en partie, sa théorie sur les communautés de travail, composées d'élus, de patrons, de salariés, Perroux jugeait qu'il fallait avoir un exécutif fort et une décentralisation des fonctions sociales :

« de nombreuses tâches présentement confiées à l'État seront assurées aussi correctement, avec autant d'efficacité et à moindre frais dans le cadre de la région, dotée d'une existence, de moyens d'action effectifs et dans celui de la communauté de travail. Ces organes comme les rouages administratifs proprement dits sont en situation d'assurer la régularité et la continuité des échanges entre l'État et la société civile, qui assure leur intégration réciproque... » (3).

RERUM NOVARUM & QUADRAGESIMO ANNO

La Révolution française détruisit les corps intermédiaires, derniers vestiges de la féodalité. Le 4 août fit table rase des institutions médiévales afin de placer les rouages sanglants de la République par la Terreur. Petit à petit, le jeune citoyen se retrouva seul en face de la toute puissance de l'État de plus en plus centralisateur. Le XIXe siècle vit l'avènement du libéralisme triomphant, responsable de nombreux maux sociaux, dont l'exode vers les villes est le plus marquant. L'homme n'était plus la pierre angulaire, la “clef de voûte”, pour reprendre les mots de Saint-Exupéry, de la société, l'argent l'avait remplacé. Pour contrecarrer cette involution, les Papes vont élaborer la “doctrine sociale de l'Église”. Oscillant entre l'ingérence et la non-ingérence de l'État, l'Église critique les excès du matérialisme qui dissout la dignité, et donc la liberté de l'homme.

L'encyclique Quadragesimo Anno fait de la subsidiarité le pilier de sa réflexion :

« On ne saurait ni changer, ni ébranler ce principe si grave de philosophie sociale : de même qu'on ne peut enlever aux particuliers pour les transférer à la communauté les attributions dont ils sont capables de s'acquitter de leur initiative et par leurs propres moyens, ainsi ce serait commettre une injustice en même temps que troubler d'une manière très dommageable l'ordre social, que de relier aux groupements d'ordre inférieur, pour les confier à une collectivité plus vaste et d un rang plus élevé les fonctions qu’ils sont en mesure de remplir eux-mêmes (...). L'objet naturel de toute intervention en matière sociale est d'aider les membres du corps social, et non pas de les détruire ni de les absorber ».

Les Papes, et en particulier Léon XIII, ne voulaient pas un nouveau Moyen-Âge utopique, mais proposer un projet chrétien à l'industrialisation d'une société, une nouvelle attitude face au matérialisme et à l'individualisme qui touchaient de plein fouet les classes défavorisées : une “troisième voie” spirituelle entre capitalisme et socialisme au travers d'un humanisme théocentrique, respectueux de la diversité et de la richesse du corps social.

Précédant Rerum Novarum, l'encyclique Hominium Genus (1884) précisait :

« comme ils n’ont pas tous les mêmes ressources d'intelligence et qu'ils diffèrent les uns des autres soit par les facultés de l'esprit, soit par les énergies physiques, comme ainsi il existe entre eux mille distinctions, de mœurs, de goûts, de caractères, rien ne répugne tant à la raison que de prétendre les ramener tous à la même mesure et d'introduire dans les instructions de la vie civile une égalité rigoureuse et mathématique. De même, en effet, que la parfaite constitution du corps humain résulte de l'union et de l'assemblage des membres qui n'ont ni les mêmes forces, ni les mêmes fonctions, mais dont l'heureuse association et le concours harmonieux donnent à tout l'organisme sa beauté plastique, sa force et son aptitude à rendre les services nécessaires, de même au sein de la société se trouve une variété presque infinie de parties dissemblables. Si elles étaient toutes égales, rien ne serait plus difforme qu'une telle société. Si au contraire, par une sage hiérarchie des mérites, des goûts, des aptitudes, chacune d'elles concourt au bien général, vous voyez se dresser devant vous l’image d’une société bien ordonnée et conforme à la nature ».

PAR LA SUBSIDIARITÉ, NOUS DEVENONS CE QUE NOUS SOMMES

Que peut-on attendre aujourd'hui du principe de subsidiarité ? Obéit-il à un phénomène de mode ? Pourquoi est-il mis en exergue par les tenants du centralisme bruxellois ? Cache-t-il une stratégie de pouvoir à l'échelon européen ? Les interrogations sont nombreuses autour de ce principe. Il est trop tôt pour certains d'y répondre maintenant. L'Europe entre de plus en plus dans une ère de fédération, ou plutôt, de confédération, tant souhaitée par Proudhon. Mais quand les fédérateurs sont des agités de l'alinéa abscons convertis au libéralisme, les citoyens que nous sommes sont en droit de se poser des questions. S'articulant entre l'Europe, les États et les régions (et autres collectivités territoriales), le principe de subsidiarité a pour but de créer une dynamique intracommunautaire. Mais dans le cas de l'État unitaire qu'est la France, où les régions et départements sont tout sauf naturels, et servent de succursales à l'autorité administrative toute puissante, où se trouve cette dynamique ? Dans quelle mesure le citoyen a la possibilité d'y participer ?

Le premier des impératifs sera, pour nous citoyens, de sortir définitivement de cette société de masse. Il faudra de nouveau constituer des corps intermédiaires au sein d'une société qui devient de plus en plus complexe et de moins en moins ordonnée. Être des porteurs d'ordre, de solidarité, de distance et de sens, tout en défendant nos droits à l'enracinement : le nouveau défi écologique qui pointe en ce XXIe siècle nous obligera à le devenir. Nous allons être confrontés à un “fait” écologique qui ne sera chapeauté par aucun Droit véritable. Devrons-nous l'attendre pour agir ? Robin des Bois a-t-il attendu le retour du roi Richard pour défendre la justice naturelle contre un shérif corrompu ? Nous devons, nous-mêmes, devenir cette ligne de troupe citoyenne en alerte, ce subsidium face à la globalisation et à l'uniformisation des cultures. L'identité ne se décrète pas ; une fois perdue, on ne la retrouve jamais totalement. Une prothèse ne comble jamais le membre perdu.

La subsidiarité est une arme sociale : dans les mains de l'autorité technocratique, elle est un instrument efficace d'ingérence ; dans les mains des corps intermédiaires, un bâton tenant à distance l'autorité envahissante (il faut se rappeler l'exemple du Syndic d'Emden), un bâton auquel peuvent s'accrocher d'autres citoyens en difficulté. Il nous faut redéfinir la société et le rôle de l'État en inventant une citoyenneté ascensionnelle et territoriale suivant le degré de compétence et la sphère de participation du citoyen : un citoyen peut être compétent au sein de sa commune et incompétent dans sa région. Il n'y a que les politiciens soucieux de leur hégémonie électorale pour cumuler les mandats et être à la fois maire, député, conseiller général ou régional et ministre. Bel exemple de subsidiarité ! Quand le citoyen regarde son maire, il ne voit plus le représentant de sa communauté citadine mais l'État en personne. Leur démarche nous fait croire que le peuple appartient à l'État, alors que c'est l'inverse. « L'État est une contrainte au service d'une communion » (François Perroux). Mais « ce n'est pas en récusant l'autorité qu'on devient maître de soi, mais en la cantonnant sous des référents qui font Autorité face aux autorités » (4).

► Stéphane Gaudin, Nouvelles de Synergies Européennes n°17, 1996.

◘ Notes :

1. C. Millon-Delsol, Le principe de subsidiarité, PUF/Que sais-je ? n°2793.
2. J. Weydert, Une contribution à l'idée fédéraliste de la pensée sociale catholique : le principe de subsidiarité in Le fédéralisme est-il pensable pour une Europe prochain ?, Kimé, 1994, p 103 à 112.
3. F. Perroux, Capitalisme et communautés de travail, Sirey, 1938.
4. C. Millon-Delsol, L'autorité, PUF/Que sais-je ? n°793, p 126.

◘ Bibliographie sommaire :

• Du principe fédératif, Proudhon. Ch. VI - ch. VII - ch. VIII
• L’État subsidiaire, C. Million-Delsol, PUF/Léviathan, 1992.
• Europe, le temps des régions, C. du Granrut, LGDJ, 1994.
• L’État sans politique (tradition et modernité), M. Bouvier, LGDJ, 1986.
• Histoire de l’idée fédéraliste (3 vol.), B. Voyenne, Presses d’Europe, 1973/1976/1981.
• Dictionnaire du fédéralisme, Établissement Émile Bruylant (Bruxelles).
• Krisis n°22, dossier Fédéralisme, 1999.

◘ Liens :

• Pour un État européen subsidiaire (B. Guillard)
• Althusius, Montesquieu et Proudhon (Breizh 2004)
• Principes & méthodes du fédéralisme (Max Richard, 1956)
• Dossier fédéralisme (centre de ressources IEHEI)
• L'heure de la micropolitique (R. de Herte, édito éléments n°100)
• Le Comité des régions : moyen d’une participation des collectivités locales à la construction européenne ?, H. Groud, L’Europe en Formation n° 313, 1999, pp. 33-72.

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État national et subsidiarité

Il y a longtemps, à la fin de l'année 1947, Carl Schmitt, le célèbre philosophe allemand du politique, avait clairement pris conscience que l'État national cheminait désormais vers un déclin inexorable. La forme “État” que Schmitt voyait décliner était celle qui avait caractérisé la grande période historique qui va de Hobbes à Hegel, période à laquelle on peut lier le concept d'“État”.

Aujourd'hui, si l'on observe les multiples mouvements qui ébranlent les États nationaux, on est bien contraint de dire que ces mouvements, dans ce qu'ils ont d'essentiel, s'expriment en dehors du cadre national. L'État national, sur le plan intérieur, se lézarde fortement, à cause de l'apparition de nouveaux mouvements sociaux et de la persistance de régionalismes et d'autonomismes qu'il ne réussit plus à intégrer ; à tout cela s'ajoutent une prolifération de réseaux associatifs et l'affirmation de nouvelles formes communautaires. C'est précisément ainsi que se reconstruisent les structures intermédiaires de socialité que l'État national avait détruites au cours de son processus d'édification. Aujourd'hui, ces structures détruites se reconstituent, reviennent à l'avant-plan et se tournent contre la structure centralisée qu'est l'État national. C'est ainsi que s'approfondit sans cesse le fossé qui sépare la société civile de la classe politique et qui a généré le vide de sens dont souffrent les institutions. C'est ainsi également que les demandes les plus intelligentes et les plus conscientes de participation à la vie politique ont été déviées vers d'autres « mondes vitaux », étrangers à l'État.

Extraversion des économies nationales

Sur le plan extérieur, l'État national est en crise parce qu'il se constitue des bureaucraties intergouvernementales, parce qu'il se forme des institutions supranationales, et parce que l'influence des appareils techno-scientifiques internationaux devient de plus en plus forte, de même que les pressions des groupes transnationaux. En somme, l'État national en arrive à une situation telle, qu'il est de fait dépassé, du moins pour une large part de ses prérogatives. À cela s'ajoute que l'expansion mondiale du marché, sous l'influence des multinationales, du jeu des opérations boursières, du mouvement financier continu, de la bataille financière artificielle qui se livre sans cesse, extravertit les économies nationales au détriment des marchés internes et induit ce phénomène d'« occupation industrielle », déjà décrit par C. Schmitt en son temps, une “occupation industrielle” qui consiste à prendre possession de la totalité des moyens de production, selon l'adage cuius industria, eius regio.

Épuisement des potentialités de l'État

Contestée à la base comme au sommet, la forme “État national” n'est plus capable d'assurer une fonction intégratrice ni de garantir la réglementation des rapports entre une “société politique”, critiquée de toutes parts, et une “société civile”, en voie de fragmentation. La forme « État national » semble donc avoir épuisé ses potentialités. Mais si la forme “État national”, centralisatrice, totalisante, omnia facens, est véritablement en train de mourir, le “Principe-État”, lui, en revanche, est toujours bien vivant ; c'est ce Principe cardinal du politique qui permet aux choses de tenir, de rester en place, de se maintenir debout (stare), qui confère stabilité et durée à un ensemble d'éléments qui, autrement, subiraient la dispersion centrifuge.

L'État, entendu comme principe politique se situant au-delà des particularités, confère totalité et unité aux multiples segments dont se compose la société nationale ; mais cet État n'est pas lié à une forme déterminée une fois pour toutes. Ce n'est pas la société qui confère unité à l'État, mais c'est le principe de pouvoir et de souveraineté, qu'incarne l'État, qui rend une la société nationale. Le Principe-État, en somme, se place, dans son essence, sous le signe de l'unité des contraires, où l'unité n'agit pas selon un mode destructeur ou niveleur, en d'autres mots, contre la multiplicité qui constitue la société.

En conséquence, l'État est toujours un, même quand sa forme, au lieu de s'inspirer d'un critère d'unitarisme rigide et mécanique, se moule sur une idée d'unité organique, composite, approuvant les autonomies, les décentralisations et la pluralité, en d'autres mots, respectant et reflétant ce qui est la structure naturelle de la société des hommes.

Que des structures intermédiaires de socialité se reforment, prennent corps à l'intérieur même de l'État national, que des « mondes vitaux » se meuvent dans des directions différentes par rapport à la collectivité, c'est désormais un fait qui nous interpelle dramatiquement : en effet, ce sont là des questions qui ne sont plus évacuables ; est-il encore possible de réintégrer en une unité des phénomènes sociaux qui, tout en étant des éléments de vitalité positive, fonctionnent pour le moment dans le sens d'une désarticulation du cadre formel unitaire de l'État et remettent en cause la possibilité même d'un consensus civil. Est-il dès lors possible de disposer d'un principe, simultanément capable de recomposer le tissu des divers autonomismes, en les confinant dans l'espace qui est légitimement leur, et de les articuler dans une unité ? Il nous semble qu'un tel principe — qui serait en mesure de restituer au monde social et politique ordre et intelligibilité, dans l'attente que se profile une nouvelle forme-État — pourrait se retrouver dans l'idée de subsidiarité, remise sur le tapis aujourd'hui par la philosophie sociale chrétienne.

Le principe de subsidiarité

Le principe de subsidiarité est utilisé pour désigner les sociétés articulées, où l'ordre résulte d'un rapport organique entre personnes singulières, entre sociétés mineures et sociétés majeures, d'un rapport centré sur un lien d'aide, sur l'idée de subsidium afferre, qui ne doit jamais se transformer en absorption ou en élimination de la personne ou de la société aidées. Cela signifie que la société aidante doit s'auto-limiter dans son action, de façon à ne pas envahir la sphère de compétence d'autrui, comme il n'est pas licite d'enlever aux individus ce que ces individus sont capables d'accomplir par leurs propres moyens ; une tel acte de confiscation de compétences et de droits représente une entorse gravissime à l'encontre de tout ordre social juste : on ne transfère pas à une société majeure, de grade plus élevé, ce que des sociétés mineures et de grade inférieur sont en mesure d'accomplir de leurs propres forces. Trouvant son origine dans la détermination des fonctions de l'État et des limites de son action face aux individus et aux sociétés mineures, le principe de subsidiarité, dans sa formulation entière, vise à dépasser toutes les formes d'individualisme et indique le chemin à suivre pour atteindre un système harmonieux de rapports entre les individus et les communautés existantes et entre les diverses communautés entre elles. Ce principe, en maintenant des espaces politiques décentralisés et des zones de décision jouissant d'une autonomie relative, vise à conserver unis les multiples segments de la société.

La subsidiarité n'est pas une abstraction

Il nous semble utile de rappeler que le principe de subsidiarité ne se pense pas sur le mode de l'abstraction. Au contraire, il se veut une norme spéciale qui, dans le “concret”, régle les compétences des personnes singulières et des diverses sociétés naturelles et politiques, et détermine les devoirs qu'ont ces sociétés vis-à-vis de leurs membres. L'organicité de la polis, qu'implique le principe de subsidiarité, anticipe une forme d'État comprenant des fonctions multiples qui conservent leurs caractères spécifiques et une relative autonomie, en se coordonnant, en s'intégrant réciproquement, en convergeant vers une unité supérieure qui ne cesse jamais d'être pré-supposée au niveau de l'idéal. Il y a donc autant d'unité que de multiplicité, il y a gradualité et articulation, mais jamais ce binôme entre un centre et une masse qui lui est soumise, qu'il nivelle. Le principe de subsidiarité, comme critère de la “totalité” sociale, semble être sur la même longueur d'onde que le principe d'unité qui fonde le concept d'État.

Mais, avant toute chose, le principe de subsidiarité assure que l'autonomisme relatif est un élément essentiel dans tout système organique, au même titre qu'une décentralisation relative ; celle-ci pourra être d'autant plus poussée que le centre unifiant saura exprimer unité, souveraineté et autorité.

► Germanico Gallerani, Vouloir n°109/113, 1993. (article issu de Pagine Libere di Azione sindacale n°2/1993 [Roma], dossier spécial : « Reinventare la democrazia » ; tr. fr. : RS)

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Le principe de subsidiarité [cas italien]

Le droit des communautés à s'auto-gouverner a été l'une des prérogatives essentielles des diocèses : Irene Pivetti, députée de la Lega Nord analyse ici comment ce principe accordé par Rome à ses diocèses aux temps de la splendeur de l'Église, pourrait être transposé dans le fonctionnement de l'État moderne. Le point de vue d'Irene Pivetti est fondamentalement catholique, traditionnel et fédéraliste, une option que ne partagent pas tous les catholiques modernes engagés dans la politique et plus particulièrement dans les partis d'obédience “démocrate-chrétienne”. Son point de vue mérite amplement d'être exposé dans nos colonnes, car il explique l'évolution des modes de gouvernement en Europe : du fédéralisme au centralisme "national".

Bien que le fédéralisme repose sur une riche tradition de pensée, dans notre pays, il a cédé constamment du terrain à l'État, instance centrale en continuelle formation. Bien que cette tradition fédéraliste n'ait jamais manqué d'animer de façons diverses l'histoire et la politique italiennes depuis ses débuts, elle a été, dans le second après-guerre de ce siècle, reléguée dans la zone d'ombre des cénacles culturels, sans avoir la possibilité — ou alors très rarement — d'influer positivement sur les affaires politiques nationales.

Le régionalisme raté

L'institution des régions en Italie, à cause de la forme par laquelle elle s'est actualisée (avec seulement la possibilité de légiférer dans le cadre des lois centrales déjà existantes, avec le droit de veto du commissaire préfectoral, la partition “consociative” du gouvernement local, les offres accordées aux oppositions pour compenser leur exclusion du pouvoir central), s'est révélée n'être rien d'autre qu'un piètre “dé-centrement”, c'est-à-dire un échec.

Le mérite objectif du mouvement que constitue la Lega Nord, au-delà de tout jugement plus ou moins favorable qu'on pourrait formuler sur les effets de son action politique concrète, a été de ramener d'un coup l'option fédérale dans l'arène des choix politiques possibles, diffusant dans la conscience collective, à partir de la conscience populaire, l'idée que le fédéralisme est la réponse à la crise actuelle. Le raisonnement qu'elle propose est très simple : face au pouvoir excessif d'un État bureaucratique, pratiquant la distribution des postes au pro rata des voix obtenues par les partis, le citoyen est confronté à un problème de liberté, qui n'est plus celui de la possibilité de s'exprimer et d'agir en tant qu'individu, mais celui de se voir reconnu et protégé en tant que membre d'une communauté, avec des caractères identitaires propres et clairement définis, reposant sur l'histoire, les traditions, les goûts, les sensibilités, la langue, etc.

Tous fédéralistes !

Le problème est donc celui d'une autonomie adéquate du gouvernement local, c'est-à-dire une autonomie garantie exclusivement par une organisation fédérale de l'État.

Introduit d'abord comme un élément de support para-idéologique, avancé par un mouvement généralisé de protestation et de révolte morale, le fédéralisme de la Lega a produit un effet d'entraînement bien visible, y compris dans les autres forces politiques italiennes, qui ont réouvert la problématique du régionalisme, ont réexhumé des éléments “oubliés”, et donc méconnus, de leur patrimoine historique, ou se sont inventé une identité anti-centriste qu'ils ont utilisée pour exploiter la nouvelle sensibilité de l'électorat. C'est le cas au sein de la démocratie-chrétienne, où l'on récupère l'héritage de Don Sturzo, ou au sein du PSI où l'on s'est déclaré régionaliste à la fin du mandat de Craxi.

Bien sûr, une diffusion aussi rapide, et de grande ampleur, de ce mot d'ordre fédéraliste lancé par une force politique nouvelle, n'a pas permis de préciser clairement quel fédéralisme on allait proposer ; aujourd'hui encore, la question demeure ouverte. Les polémistes se sont bornés à énoncer une grande variété d'exemples, tirés de la pratique du fédéralisme dans les États contemporains. Il y a donc beaucoup d'exemples, mais les énoncer, en dresser l'inventaire, ne suffit pas. Car il est clair que si l'organisation de l'État qui garantit la libre expression des identités locales peut être qualifiée de “fédérale”, on peut également qualifier de “fédéraux” les plus simples expédients technico-administratifs qui transfèrent à la périphérie un seul ou plusieurs centres de décision, en se limitant de fait à huiler un mécanisme rouillé (en l'occurrence l'État) tout en maintenant inaltéré son caractère intrinsèque.

Nous avons donc, d'un côté, le fédéralisme en tant qu'union libre de communautés diverses, voire de peuples en certains cas, et de l'autre, la rationalisation de la bureaucratie et des flux de ressources, bénéfiques à tous, substance des principaux lobbies économico-financiers.

L'Église et les formes politiques

Dans la définition de ce choix, à l'intérieur ou en dehors de la Lega, la présence politique des catholiques sera déterminante dans l'avenir. S'il est vrai que, dans les faits, l'Église ne préfère pas une forme politique à une autre, les considérant toutes, au niveau abstrait, comme des mécanismes équivalents d'administration de la souveraineté, qui appartient de toute façon à Dieu, il est également vrai que les réalités diverses dans les moments différents de l'histoire peuvent induire à prendre option pour l'une ou l'autre des solutions possibles quant à la forme de l'État - et une réalité composite comme la réalité italienne peut raisonnablement nous conduire à retenir le fédéralisme comme le choix le plus adéquat. La doctrine sociale de l'Église, par ailleurs, contient déjà en elle-même, un principe, le principe de subsidiarité, qui, par sa nature, tend vers une organisation fédérale des pouvoirs publics.

Par subsidiarité, on entend en fait le droit que détiennent les communautés les plus simples et les plus restreintes, à partir de la famille, à s'auto-gouverner en pleine autonomie, en décidant librement de toutes les questions auxquelles elles peuvent directement apporter une solution, et en demandant aux communautés plus vastes et plus complexes (de la famille à la commune, à la province, à la région, à la macrorégion, à l'État, à la communauté internationale) de déléguer toutes les compétences, et seulement celles-ci, auxquelles elles ne peuvent faire face de leurs propres forces. Cette organisation de la société du bas vers le haut est à terme la promesse et l'objectif que doit tenir et s'assigner un État fédéral qui s'en portera garant.

L'Église : une fédération de diocèses ?

Mais il y a un autre aspect sur lequel il vaut la peine d'insister, quand on réfléchit sur le rapport entre Église catholique et fédéralisme, un aspect qui ne semble pas avoir bénéficié, jusqu'ici, de l'attention qu'il mérite, même s'il saute aux yeux de tous. Il ne s'agit pas, en l'occurrence, d'un argument théorique, mais bien plutôt d'un élément structurel, qui caractérise l'Église depuis ses origines jusqu'à nos jours, avec une constance absolue dans la tradition.

Si, du point de vue doctrinal, la communauté ecclésiale est de fait gouvernée selon les critères du centralisme le plus évident ‹et il ne pourrait en être autrement, puisqu'il faut garantir l'orthodoxie de la foi au moyen d'une autorité unique, celle du Pape, qui en proclame et en maintient les dogmes‹ du point de vue de l'organisation territoriale, et donc du gouvernement, on peut penser l'Église comme une fédération de diocèses soumis à une monarchie élective, la Papauté. C'est tellement vrai que les évêques sont appelés les “princes de l'Église” et disposent, à l'instar des princes, de toute l'autorité et l'autonomie requises, dont ils ont d'ailleurs largement fait usage au cours des siècles. Sans aller trop loin, nous avons le bel exemple des diocèses du Milanais, qui disposaient de leurs caractéristiques particulières, non seulement quant à la gestion pratique, ce qui était encore plus évident dans le passé qu'aujourd'hui, mais aussi quant à la pastorale et même quant à la liturgie ; au fil du temps, ces diocèses ont développé leurs modes propres, différents de ceux des canons romains (carême plus court, rites différents pour la messe et certains sacrements, dont le baptême, pratiqué par immersion, et la prière liturgique en canto ferme, etc.). De ce point de vue, on peut dire également que l'Église partage avec les structures fédérales une complexité organisative, avec divers niveaux hiérarchiques qui se recoupent, comme les divers monastères plus ou moins puissants dépendant directement du Pape (par exemple Cluny) ou constituant de véritables enclaves territoriales soumis à plusieurs évêchés, différents de celui sur lequel ils se trouvent (Campione d'Italia, par exemple, est un diocèse qui dépend de Milan mais aussi de Lugano et de Côme).

La nationalisation des églises

Sur cette structure, de type traditionnel et fédéral, est venu, depuis le siècle dernier, se superposer un autre type de structure, moderne et centraliste celui-là, constitué par les conférences épiscopales nationales et continentales. Conçues comme des entités servant à la gestion coordonnée de territoires homogènes, parce que peuplés de chrétiens qui sont citoyens d'un même État, ces conférences avaient à l'origine une fonction essentiellement organisative, utile pour entreprendre des initiatives d'intérêt commun, comme la traduction d'un catéchisme à l'échelon national, de la Bible, ou de la liturgie eucharistique ; mais, petit à petit, ces entités ont acquis une importance croissante en tant qu'interlocutrices privilégiées de l'État sur le territoire duquel elles se situaient, pour apparaître, par exemple, comme les véritables contractantes des pactes concordataires, à la place du Vatican.

Cela n'a pas été sans influence, y compris sur le plan pastoral, car les multiples documents émis par les conférences épiscopales nationales sont considérées comme obligatoires pour les fidèles, le clergé et tous les évêchés qui leur sont soumis territorialement. En réalité, cette situation ne pourrait pas exister, car ces conférences sont dépourvues de statut du point de vue du droit canon ; elle constitue actuellement un important objet de réflexion en droit canon, qui est loin d'être résolu. Les conséquences de la “nationalisation” des pastorales sont évidentes, tant sur le plan de la doctrine que sur celui des retombées politiques inévitables.

Nationalisation = homogénéisation

Du point de vue doctrinal, gouverner les chrétiens sur des bases territoriales aussi vastes que celles d'un État ou, pire, de tout un continent, tend fatalement à estomper les différences, puis, finalement, à les faire disparaître. Et si cela favorise l'œkuménisme, comme on le prétend, cela ne le favorise que rarement dans une forme authentique, parce que, dans ce cas, l'unité ne nait plus d'une concordance sur les points essentiels, en sauvant les différences formelles, mais sur une homogénéisation formelle qui risque d'occulter des incompatibilités substantielles. Tout cela sans compter la perte de l'immense patrimoine de traditions locales, richesse irremplaçable de foi et de culture.

Sur le plan politique, les effets pervers des nationalisations de la foi ont été les suivants :

1. Il s'est formé une classe dirigeante épiscopale investie du rôle de contre-partie du pouvoir laïque, tout en conservant les titres du pouvoir ecclésial. Ses pronunciamentos pastoraux ont été par conséquence conditionnés de manière croissante par des exigences extra-pastorales, de type politique, devant être satisfaites ; cette situation s'est imposée de plus en plus clairement et s'est consolidée, contribuant à maintenir tel quel l'ordre social, au détriment de l'aide spirituelle à apporter aux âmes.
2. La reproduction de ce mécanisme au niveau périphérique, a fini par faire considérer les évêques comme des administrateurs locaux, qui agissaient dans le cadre de leur région, de leur province ou de leur commune, en concordance avec les directives de gouvernement énoncées par les autorités profanes ; finalement, toutes les actions concrètes à entreprendre étaient décidées selon ce mécanisme.
3. La diffusion d'une mentalité, dans tout le peuple de Dieu, qui traduit la foi en termes politiques sur base du coût de son existence. L'Église est devenue ainsi un réservoir de voix capable, dans le cadre des rapports de force établis par les parlements et les gouvernements, de conditionner la politique nationale pour sauver ses propres intérêts, offrant en échange de la légitimation. Mais si l'Église, qui est sainte, en arrive à appuyer politiquement un gouvernement, cela signifie nécessairement que ce gouvernement en est digne et donc, qu'il est, lui aussi, “saint”.
4. La diminution jusqu'à l'évanescence du caractère sacré de la religion, non grâce à la pénétration intime dans les mystères, qui en viennent à faire un avec le croyant, mais à cause du discrédit progressif dans lequel tombe la religion elle-même et, avec elle, l'Église en tant qu'institution, qui “s'aplatit” toujours davantage en jouant un rôle politique. Dans une telle situation, que les pasteurs de l'Église fassent des choix politiques avisés ou myopes, il n'y a aucune différence : ils abandonnent leur rôle de gardiens et de témoins de la vérité, devenant de simples conseillers, plus ou moins éclairés, de l'opinion.

Évanescence du sacré

Ce qui apparaît évident, sur ce point, c'est que les Églises nationales, quand elles sortent de leur rôle d'organisatrice assumant une pastorale pour déboucher dans la politique au sens large, finissent par être entraînées dans la politique au sens étroit, donc dans les luttes entre partis, factions, etc., offrant à l'un ou à l'autre une dose de crédibilité passagère, au détriment de leur propre autorité. En fait, ce n'est pas un hasard si, dans le passé, la nationalisation des églises a toujours été le fait de la forte volonté de souverains intimement laïques et décidés à imposer un gouvernement fort, comme nous le montrent notamment le serment imposé au clergé gallican et le schisme anglais.

Voilà donc les éléments que je mets sur le tapis. L'âme catholique n'est réductible à aucun choix politique. Mais il y a dans la pensée de l'Église des éléments importants, comme le principe de subsidiarité, qui font penser à une propension théorique orientée d'une certaine façon vers le fédéralisme. Mieux : la structure traditionnelle de l'Église peut être lue comme une structure fédérale, sur laquelle est venue se superposer, au cours des temps modernes, une sorte de rationalisation des compétences de type centraliste. Nous avons prêté attention aux implications de cette évolution. Car s'il est vrai que l'Église nationalisée est assurément plus facile à gérer, il n'est pas dit qu'elle répond mieux à sa vocation, qui est celle de guider les hommes vers la sainteté. Et le saint, c'est celui qui adhère à la vérité en toute liberté, une liberté qui lui est propre et qui est complexe.

► Irene Pivetti, Vouloir n°109/113, 1993. (article tiré de la revue Cuore & Critica n°8/9, Milan, 1993)

Un ouvrage théorique majeur sur la théorie de la subsidiarité

♦ Helmut Lecheler, Das Subsidiaritätsprinzip : Strukturprinzip einer europäischen Union, Duncker u. Humblot, 1993, 159 p.

Courante dans le droit constitutionnel, surtout dans les États décentralisés ou fédéraux, la no­tion de subsidiarité était naguère réservée aux spécialistes. Mais elle est sortie de ce ghetto sa­vant avec le Traité de Maastricht, dont l'art. 3b tente explicitement d'ancrer la subsidiarité dans les mœurs politiques européennes. Le principe est énoncé, mais rien n'est dit quant aux modèl­es de sa concrétisation ou de son application. À cause de cette lacune, le principe risque de de­meurer slogan. Pire, les diverses tentatives de l'ancrer dans les sociétés réelles qui composent l'Europe, risquent de conduire à des pratiques contradictoires. Le droit allemand reconnaît la subsidiarité, et lui donne la priorité dans la juris­prudence en cas de conflit de compétences, mais ce n'est pas le cas dans d'autres États, qui, du coup, perçoivent l'art. 3b, les théories de la subsi­diarité et les pratiques de décentralisation dans l'autonomie des parties, comme “dangereux”. La notion de subsidiarité a des sources catholiques, nous rappelle H. Lecheler, mais les juristes qui ont élaboré le Traité de Maastricht n'ont pas retenu ses dimensions confessionnelles ; pour eux, le principe de subsidiarité relève du bon sens, de l'intelligence pratique. La théorie libérale conçoit la subsidiarité comme un moyen de limiter les pouvoirs de l'État et d'augmenter l'autonomie des citoyens. En effet, la subsidiarité promeut la li­berté, mais cette promotion fait oublier, dans le camp libéral, qu'elle a également une fonction d'intégration des corps sociaux. Les conserva­teurs actuels, qui sont souvent centralistes en dé­pit des racines de l'idéologie qu'ils proclament, se méfient aussi de la subsidiarité. Pourtant la subsi­diarité peut être comprise comme unité dans la di­versité et comme répartition des compétences, ce qui interdit de la manier dans la sens d'une disso­lution libérale. Pour Lecheler, l'idée de subsidiarité pourrait être l'idée motrice de l'Europe, qui est en train de s'unir en l'absence de toute grande idée mobilisatrice. La subsidiarité réinjecte de la légiti­mité démocratique en revalorisant la rôle du cito­yen de base, en rendant aux régions ce qui leur est dû. Lecheler est conscient que la terme région est inapproprié en bien des cas : il désigne trop souvent en Europe une unité administrative sans dynamique propre. Lecheler voit dans les accords entre régions transfrontalières une solution d'ave­nir qui devrait être inscrite dans le droit constitutionnel des États. Avec une rigueur de juriste, il explique, en termes techniques, comment réaliser dans la concrétude quotidienne les désirs qui arri­ment les régionalistes, les partisans des ligues ita­liennes, etc. Un ouvrage fondamental.

► Robert  Steuckers, Vouloir n°109/113, 1993.